Omgevingswet: ver van mijn bed?

Een ontwikkeling die al een aantal jaren rondzingt in ruimtelijke ordenings- en bouwland is de komst van de nieuwe Omgevingswet. Ook voor de ontwikkeling van windenergieprojecten is deze relevant. Maar omdat het allemaal zo lang duurt tot dat de wet in werking zal treden, blijft het een beetje een ‘ver van mijn bed’ show. Op 1 juli 2015 heeft de Tweede Kamer ingestemd met de Omgevingswet, de inhoud van de wet ligt dus vast. Het is de bedoeling dat de Eerste Kamer begin 2016 over het wetsvoorstel stemt. Na besluitvorming in de Eerste Kader treedt de wet nog niet meteen in werking; eerst moet er nog een invoeringswet en een invoeringsbesluit komen. De wet treedt volgens planning in 2018 in werking. Dat duurt nog even, maar met langlopende projecten krijgen we er mee te maken. Tijd om de Omgevingswet eens globaal onder de loep te nemen in relatie tot onderwerpen die interessant of relevant zijn voor de ontwikkeling van windenergieprojecten.

Doel van de Omgevingswet

Het doel van de Omgevingswet is om het omgevingsrecht eenvoudiger te maken. De rijksoverheid geeft aan dat zij met de Omgevingswet regels voor ruimtelijke projecten bundelt: “Zo wordt het makkelijker om ruimtelijke projecten te starten, bijvoorbeeld voor de bouw van windmolenparken”.

De wet bundelt dus een groot aantal (meer dan 20) bestaande wetten op het gebied van onder meer bouwen, milieu, water, ruimtelijke ordening en natuur. Zo worden onder meer de nu nog afzonderlijke wetten Crisis- en herstelwet (Chw), Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), en Wet ruimtelijke ordening (Wro) volledig geïntegreerd in de Omgevingswet. De Omgevingswet vervangt daarnaast substantiële delen van de Monumentenwet 1988, Waterwet, Wet beheer rijkswaterstaatswerken, Wet milieubeheer en Woningwet. Van onder meer de Elektriciteitswet 1998 en Wet natuurbescherming (nu nog: Flora- en faunawet, Natuurbeschermingswet 1998 en Boswet) gaan één of enkele bepalingen over naar de Omgevingswet.

Ik ben vooral benieuwd hoe de ontwikkeling van een windturbinepark straks onder de Omgevingswet gaat. Gaat er veel veranderen? Of valt dat mee? We duiken er samen in door te kijken naar een aantal relevante onderwerpen uit de Omgevingswet.

De omgevingsvergunning

De omgevingsvergunning in de Omgevingswet integreert en ‘harmoniseert’ de vergunningverlening voor bestaande vergunningplichtige activiteiten uit bouw, milieu, cultureel erfgoed en ruimtelijke ordening, met onder meer de watervergunning uit de Waterwet. Ook wordt een deel van de vergunningplichtige activiteiten over beschermde gebieden en soorten geïntegreerd (nu nog Natuurbeschermingswet en Flora- en faunawet, de integrerende Wet natuurbescherming is bij de Eerste Kamer aanhangig). Als onderdeel van het omgevingsplan (opvolger van het bestemmingsplan) zal ook een aantal vergunningenstelsels uit lokale verordeningen opgaan in de omgevingsvergunning. Het wetsvoorstel introduceert geen andere of nieuwe vergunningplichtige activiteiten ten opzichte van de huidige wetgeving. Wel wordt soms gewerkt met nieuwe begrippen en aanduidingen. Zo wordt bijvoorbeeld het voor windturbineparken relevante begrip ‘inrichting’ vervangen door ‘activiteit’.

Artikel 5.1 van de Omgevingswet legt de basis voor de omgevingsvergunningplichtige activiteiten. Dat artikel bepaalt onder meer dat het verboden is zonder omgevingsvergunning bouwactiviteiten en milieubelastende activiteiten, maar ook afwijkingsactiviteiten, te verrichten. Deze ‘afwijkingsactiviteit’ is ook weer een nieuwe term die doelt op een afwijking van het geldende bestemmingsplan (omgevingsplan), maar óók op de uit een bestemmingsplan (omgevingsplan) voortvloeiende vergunningplicht voor het verrichten van bijvoorbeeld aanlegactiviteiten. Vergunningplichtige milieubelastende activiteiten zullen bij algemene maatregel van bestuur (AMvB’s) worden aangewezen. Ik ben benieuwd of individuele windturbines of windturbineparken hier ook onder zullen gaan vallen en welke specifieke regels dat met zich mee brengt. De inhoud van deze AMvB’s zijn nog niet gereed, later daarover meer.

Nog een belangrijke punt voor onze praktijk: In de Omgevingswet wordt de eis losgelaten dat voor onlosmakelijk samenhangende activiteiten gelijktijdig één omgevingsvergunning moet worden gevraagd. De aanvrager krijgt dus meer flexibiliteit om de vergunningverlening af te stemmen op de voortgang van zijn projectvoorbereiding en realisatie.

Projectbesluit

De Omgevingswet bevat ook het instrument ‘projectbesluit’, wat voor mij als ruimtelijke ordenaar meteen tot verwarring leidde. In mijn beleving is een projectbesluit nog altijd een besluit uit de oude Wet op de ruimtelijke ordening (de welbekende ‘artikel 19 procedure’), tegenwoordig overigens de afwijking van het bestemmingsplan onder de Wabo. Maar dit blijkt niet zo te zijn. Het projectbesluit is een instrument voor Rijk, Provincie en Waterschappen voor het toestaan van complexe projecten met een publiek belang in de fysieke leefomgeving. Met het projectbesluit kan het gemeentelijk omgevingsplan direct worden gewijzigd, zodat een project direct in dat plan wordt ingepast. Het projectbesluit is als instrument gericht op het realiseren van complexe projecten met een publiek belang, zoals bijvoorbeeld het aanleggen van een windturbinepark. Het projectbesluit kan ook de toestemming omvatten om activiteiten uit te voeren waarvoor een vergunning nodig is. Voor het projectbesluit gelden dan dezelfde beoordelingsregels als voor de vergunningaanvraag. De strekking van het projectbesluit zal ook nog nader uitgewerkt moeten worden in een AMvB, maar ga er maar vanuit op basis van de huidige praktijk dat we dit instrument gaan tegen komen bij projecten die nu onder de rijkscoördinatieregeling vallen of waarvoor een provinciaal inpassingsplan wordt vastgesteld.

Bestemmingsplan wordt omgevingsplan

Bij het in werking treden van de Omgevingswet gebeurt het omzetten van een bestemmingsplan naar een omgevingsplan van rechtswege. Het bestemmingsplan krijgt een nieuwe naam, maar wat is er verder nieuw met de komst van het omgevingsplan? De wetgever geeft aan dat de bedoeling van het nieuwe omgevingsplan is dat onderwerpen binnen de fysieke leefomgeving, die met elkaar samenhangen, ook samenhangend kunnen worden gereguleerd: alles in één plan en niet in verschillende plannen en regelingen. De inhoud en de mogelijkheden van het bestemmingsplan worden verruimd. Alle regels van gemeenten op het terrein van de fysieke leefomgeving worden gebundeld. Ik ben heel benieuwd of met de komst van het omgevingsplan bepaalde specifiek vraagstukken uit de windenergiepraktijk, bijvoorbeeld ten aanzien van het regelen van mitigerende maatregelen voor geluid, slagschaduw of natuur, beter geregeld kunnen worden. Heel specifiek ben ik benieuwd of dat in praktijk mogelijkheden gaat bieden om tot een passende en vooral sluitende regeling te komen voor ‘hoe planologisch om te gaan’ met (bedrijfs)woningen van initiatiefnemers van een windturbinepark. In het omgevingsplan kunnen meer regels worden opgenomen dan enkel over de bestemming van grond; ook afspraken over natuur en milieu en bijvoorbeeld erfgoed kunnen erin.

De Omgevingswet voorziet overigens niet in een actualiseringsplicht voor het omgevingsplan met een vaste termijn, zoals nu nog het geval is voor een bestemmingsplan. Dit is wat mij betreft interessant, omdat daarmee ook de huidige plantermijn van een bestemmingsplan komt te vervallen die eigenlijk nu nog in de weg staat aan tijdelijk bestemmen voor een termijn langer dan 10 jaar. Dit geeft dus ruimte voor het tijdelijk bestemmen van een windturbinepark voor de termijn van bijvoorbeeld de levensduur van het park. Een onderwerp dat in windenergieprojecten wel eens aan bod komt.

Wanneer blijvend wordt afgeweken van een omgevingsplan in een omgevingsvergunning, blijft er overigens wel een actualiseringsplicht bestaan. Het wordt primair aan de gemeente overgelaten om op een geschikt moment de verleende omgevingsvergunningen voor afwijkactiviteiten in te passen in het omgevingsplan. Om te voorkomen dat hierbij vrijblijvendheid ontstaat, is een termijn bepaald van maximaal vijf jaar na het onherroepelijk worden van de omgevingsvergunning.

Waterwet: geen volledige integratie maar coördinatie

Bij de ontwikkeling van een windturbinepark hebben we nu ook vaak met de Waterwet te maken. Wordt deze relatief nieuwe wet ook weer geïntegreerd in de Omgevingswet? Ik moet eerlijk zeggen dat ik daar van uit was gegaan. Eén van de uitgangspunten van de Omgevingswet is dat sectorale vergunningstelsels in een integrale omgevingsvergunning worden opgenomen. Voor de watervergunning wordt hierop echter een uitzondering gemaakt, waardoor de waterbeheerder zijn zelfstandige bevoegdheid behoudt voor de vergunningverlening en handhaving voor de handelingen in het watersysteem, zoals deze nu is geregeld onder de Waterwet en de waterschapsverordeningen. Om de integrale besluitvorming toch te waarborgen, zal gebruik worden gemaakt van een in de Algemene wet bestuursrecht op te nemen coördinatieregeling, die gelijktijdige behandeling en besluitvorming van de omgevingsvergunning van de waterbeheerder en de omgevingsvergunning voor de overige activiteiten waarborgt, wanneer deze door de initiatiefnemer gezamenlijk worden aangevraagd. In feite dus zoals dat nu voor de Flora- en faunawet en Natuurbeschermingswet geregeld is.

Advies van de Commissie m.e.r.

Het advies van de Commissie m.e r. blijft verplicht voor de planMER, maar vervalt voor de projectMER. De belangrijkste reden voor het behouden van een adviesplicht bij de planMER is dat de keuzes die gemaakt worden op planniveau veelal grotere gevolgen hebben dan keuzes op projectniveau. Met het wetsvoorstel wordt het verplichte advies van de Commissie m.e.r. generiek omgezet in een facultatief advies. Het is de eigen verantwoordelijkheid van de bevoegde instantie om af te wegen in welke gevallen het een toetsingsadvies van de Commissie m.e.r. voor een projectMER nodig acht.

Rechtsbescherming

Uitgangspunt voor de rechtsbescherming onder de Omgevingswet is de mogelijkheid van beroep in twee instanties (dus beroep bij de rechtbank en hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State). Dit sluit aan bij het stelsel van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De rechtsbescherming tegen een omgevingsvergunning verloopt nu ook op deze manier in de uitgebreide voorbereidingsprocedure.

Bij een aantal instrumenten is gekozen om af te wijken van deze hoofdlijn en uit te gaan van beroep in één instantie (alleen de Raad van State). Het gaat dan concreet om het projectbesluit, het omgevingsplan en gedoogplichten. Bij deze instrumenten is het belang groot om snel duidelijkheid te krijgen over de uitkomst van een beroep, zodat hierop vervolgens ook omgevingsvergunningen kunnen worden verleend. In feite is dit in de huidige situatie ook al zo geregeld voor het bestemmingsplan en de ontwikkeling van bijvoorbeeld windturbineparken onder de Crisis- en herstelwet.

Inspraak en burgerparticipatie

Volgens de rijksoverheid zet de Omgevingswet in op het vroegtijdig betrekken van burgers en bedrijven bij de voorbereiding van plannen en besluiten, in feite zoals nu ook al geldt onder de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht. Met name voor complexe en ingrijpende projecten acht de rijksoverheid een brede verkenning en een vroegtijdige participatie van publiek en belanghebbenden van groot belang. De Omgevingswet stelt die participatie bij projectbesluiten voor grotere projecten verplicht. Om deze reden is de zogenaamde ‘Sneller en Beter’-aanpak opgenomen voor het projectbesluit. Al in de verkenningsfase van het projectbesluit wordt met participatie de strategische besluitvorming voorbereid over de noodzaak van een project. Gemeenten kunnen er voor kiezen de ‘Sneller en Beter’-aanpak toe te passen voor omgevingsplannen die projecten van publiek belang mogelijk maken. Ook bij vergunningen kan de ‘Sneller en Beter’-aanpak soms waardevol zijn. Wat de ‘Sneller en Beter aanpak ‘ inhoud en wat er nou veranderd ten opzichte van de huidige praktijk blijft voor mij onduidelijk. Feit is wel dat een goed voortraject problemen en bezwaren bij de vergunningverlening kan voorkomen, althans in bepaalde mate. De wetgever ook aan: “Uiteindelijk is een goed proces met de omgeving een kwestie van actief gedrag en een open houding en niet het resultaat van een wettelijke verplichting.”

Participatie

Algemene Maatregelen van Bestuur (AMvB) bij de Omgevingswet

De uitwerking van de Omgevingswet komt in een aantal AMvB’s. Ik ben vooral heel benieuwd naar de (relevante) inhoud van die AMvB’s. Uiteindelijk worden daar een heleboel inhoudelijke zaken in vastgelegd die voor onze praktijk interessant zijn. Met wat zoekwerk ben ik in zoverre wijzer geworden dat er sinds 1 oktober jl. een preconsultatiefase voor de AMvB’s is gestart. In het kader van de preconsultatie worden onder andere IPO en VNG, maar ook bijvoorbeeld het RIVM en de gezamenlijke Milieu-, Natuur en cultuurorganisaties benaderd. Het gaat om vier AMvB’s: Omgevingsbesluit, Besluit Kwaliteit Leefomgeving, Besluit Activiteiten Leefomgeving en Besluit bouwwerken in de Leefomgeving. 1 april 2016 komt de consultatie- en toetsversie van de AMvB’s online beschikbaar in het kader van de openbare internetconsultatie. Misschien goed om dat als windenergiesector in de gaten te houden.

Tot slot

Als iemand mij vraagt: verandert er heel veel onder de Omgevingswet voor onze praktijk? Mijn indruk is eigenlijk van niet. Met de in werking treding van de Wet ruimtelijke ordening in juli 2008, vervolgens de inwerking treding van de Wabo op 1 oktober 2010 en het in werking treden van de Crisis- en herstelwet op 31 maart 2010 en het permanent worden van die wet in maart 2013 zijn volgens mij al grote stappen gemaakt richting Omgevingswet.

De belangrijkste verandering is voor mij als ruimtelijke ordenaar dat de reikwijdte van het omgevingsplan groter wordt dan dat van een bestemmingsplan en er dus /meer regels gesteld kunnen worden ten aanzien van de fysieke leefomgeving, die op basis van de huidige wetgeving niet gesteld mogen worden. Daarnaast zal het projectbesluit wennen zijn als nieuw instrument voor Rijk en Provincie, al verwacht ik dat dat in praktijk heel veel overeen zal komen met toepassen van de rijkscoördinatieregeling, waarbij het Rijk ook de vergunningverlening direct op zich neemt, of de provinciale coördinatie regeling waarbij de Provincie ook meteen de bevoegdheid neemt voor vaststelling van het inpassingsplan. Ik denk vooral dat er discussie wordt voorkomen over bevoegd gezag doordat er één bevoegd gezag geldt voor een projectbesluit.

Op dit moment is het nog lastig alle consequenties voor de ontwikkeling van windprojecten te voorzien. Want met wetgeving geldt heel sterk “the proof of the pudding is in the eating.”

The following two tabs change content below.
Marjolein Pigge
Hier vindt u blogposts van mijn hand. Wie ben ik? Marjolein Pigge, adviseur ruimtelijke ontwikkeling en duurzaamheid bij Pondera Consult. Als ruimtelijke ordenaar richt ik mij vaak op de juridisch-planologische haalbaarheid en onderbouwing van projecten. Ontwikkelingen in beleid, wet- en regelgeving hebben daarom ook mijn belangstelling. Maar, ik ben zeker geen jurist! Ik richt me vooral op de praktische toepassing van deze regels voor ruimtelijke ontwikkelingen in zijn algemeenheid, en meer specifiek voor windenergieprojecten. Ontwikkelingen in beleid en regelgeving en juridisch-planologische vraagstukken geven mij de inspiratie voor een blog op zijn tijd.
Marjolein Pigge

Laatste berichten van Marjolein Pigge (toon alles)

FacebookTwitterLinkedInEmail
Dit bericht is geplaatst in blog en getagd , , , , . Bookmark de permalink. Trackbacks zijn gesloten, maar u kunt een reactie achterlaten.

Plaats een reactie

Uw e-mailadres wordt nooit gepubliceerd noch gedeeld. Verplichte velden zijn gemarkeerd met een *

U mag deze HTML-elementen en attributen gebruiken <a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <s> <strike> <strong>

*
*

Om spam te voorkomen vragen wij u onderstaande som op te lossen *

  • Het imago van windenergie

    Gloort er licht aan de horizon
    voor kleine windturbines?

    Innovatie in de wind

    10 jaar Pondera

    p3
    p4
  • Abonneren op ons blog