Actualisering aan de hand van recente uitspraak windpark Koningspleij, door Paul Janssen, adviseur duurzame energie bij Pondera
Aanleiding
In Nederland moeten windturbines voldoen aan strenge geluidnormen, vastgelegd in het Activiteitenbesluit. Deze normen zijn gebaseerd op de hinderbeleving van windturbinegeluid. De norm stelt dat op de gevel van geluidgevoelige objecten (o.a. woningen) een maximaal jaargemiddeld geluidniveau van Lden 47 dB mag optreden. In het afgelopen decennium zien we echter steeds vaker dat direct omwonenden ook initiatiefnemer en mede-eigenaar zijn van een windpark. En omdat de woningen van deze personen meestal relatief dichtbij de windturbines staan, kan niet altijd worden voldaan aan de wettelijke normen. Dat leidt tot een dilemma: de bewoners willen graag dat het windpark er komt en nemen een klein beetje extra geluidhinder voor lief. Tegelijkertijd is dit wettelijk niet zomaar toegestaan: een woning is een geluidsgevoelig object en dus moet voldaan worden aan de norm.
Om dit op te lossen wordt onderscheidt gemaakt naar de status van deze specifieke woningen als een zogenaamde ‘molenaarswoning’ of ‘woning in de sfeer van de inrichting’. Daarmee gelden de wettelijke normen niet meer. Het is een praktijk die gegroeid is vanuit de situatie dat windmolens achter op een boerenerf werden geplaatst. Net zoals er voor de agrariër geen specifieke beschermingsnormen gelden voor geluid of geur van zijn eigen agrarische activiteiten, geldt dat ook voor de effecten van een windturbine voor nabijgelegen woningen van ‘molenaars’. Om dit juridisch te kunnen doen, moet echter wel sprake zijn van een zogenaamde binding met het windpark. Deze binding kan organisatorisch zijn (er is een mede-eigenaarschap of bijvoorbeeld grondeigendom relatie), functioneel (de bewoner van de woning oefent taken uit om het windpark te kunnen laten functioneren) of technisch (de woning is integraal nodig om het windpark te laten functioneren, bijvoorbeeld doordat er een gedeelde oprit of energiemeter is). De laatste is vaak niet aan de orde omdat de windturbine technisch gezien op zichzelf staat en functioneert. Indien twee van de drie bindingen aan de orde zijn, lijkt dit meestal voldoende, zo blijkt uit diverse uitspraken van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling): ECLI:NL:RVS:2009:BJ7747, ECLI:NL:RVS:2017:3405, ECLI:NL:RVS:2018:141 en ECLI:NL:RVS:2018:616.
Juridische risico’s
Deze constructie is de afgelopen jaren steeds vaker door initiatiefnemers van windenergieprojecten gehanteerd. Niet alleen woningen van mensen die zelf mede-initiatiefnemer en grondeigenaar zijn bij een windpark werden als woning in de sfeer van de inrichting aangemerkt, maar er werden ook afspraken gemaakt met omwonenden die wel financieel delen in het rendement. De eigenaren van deze woningen vervullen een beheerdersfunctie bij het windpark zoals het uitvoeren van toezicht en onderhoud, waarvoor zij een vergoeding ontvangen. Daarbij moet ten alle tijden wel sprake blijven van een ‘goed woon- en leefklimaat’ ter plaatse van deze woningen. In diverse windparken blijkt echter dat ook bij een geluidbelasting van enkele decibellen boven de wettelijke norm voldaan kan worden aan een goed woon- en leefklimaat. Dit is ook in lijn met de diverse onderzoeken naar geluidhinder waar mensen die meeprofiteren van het windpark daadwerkelijk ook minder hinder ervaren.
In verschillende rechtszaken is deze constructie juridisch aangevochten door andere omwonenden. Deze bewoners stellen dat als gevolg van deze ‘woning in de sfeer van de inrichting’ zij ook meer geluidhinder ervaren, ook al blijft die binnen de geluidnorm, omdat de windturbines nu op plekken kunnen komen te staan waar dit anders niet, of alleen na het nemen van geluidmaatregelen, mogelijk zou zijn. Bovendien stellen zij dat er geen noodzaak bestaat voor deze aanwijzing, omdat de beheerdersfunctie op afstand door specialisten wordt uitgevoerd. Met andere woorden: het windpark kan ook functioneren zonder deze toezichthouders.
Uitspraak Delfzijl Zuid Uitbreiding en Koningspleij
Ook de Afdeling heeft hier al een aantal malen kritisch over geoordeeld, bijvoorbeeld in de uitspraak over windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding: ECLI:NL:RVS:2018:4180. Kort gezegd stelde de Afdeling dat het aantal woningen in de sfeer van de inrichting dat was aangewezen niet in verhouding stond tot het aantal windturbines. Bovendien was niet aangetoond dat de aangevoerde bindingen reëel en van voldoende betekenis waren. Op 1 april 2020 is hier een uitspraak voor windpark Koningspleij in Arnhem (ECLI:NL:RVS:2020:889) bij gekomen. Waar in de eerdere uitspraak voor windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding vooral het aantal woningen in de sfeer van de inrichting- tot vraagtekens leidde, is de uitspraak voor Koningspleij een stuk diepgaander.
- In de uitspraak Koningspleij stond ter discussie of een tweetal woningen in de sfeer van de inrichting terecht als zodanig bij het windpark zijn aangemerkt. De Afdeling oordeelt hier dat, ondanks een uitgebreide beheerdersovereenkomst tussen de initiatiefnemer en de woningeigenaren, niet voldoende deugdelijk is gemotiveerd dat sprake is van een reële binding van voldoende betekenis. Belangrijke argumenten hiervoor zijn dat:
- De afstand tussen de windturbines en de woningen (200 meter tot 1 km) te groot is om visueel dan wel auditief toezicht te kunnen houden. Bovendien ontbreekt zicht op de (onderste) delen van de windturbines;
- Er geen rechtstreekse wegverbinding is tussen de woningen en de windturbines, waardoor het niet mogelijk is per motorvoertuig snel ter plaatse te zijn in geval van een calamiteit. De responstijd voor hulpdiensten is vergelijkbaar met de tijd die de toezichthouder nodig heeft om ter plaatse te komen, waarmee er geen meerwaarde meer is;
- De woningen en toezichtfunctie niet noodzakelijk zijn voor het functioneren van het windpark, omdat continue toezicht op afstand plaatsvindt, vanuit een centrale locatie;
- Het besluit tot het aanwijzen van de woningen in de sfeer van de inrichting is hiermee vernietigd.
In dit specifieke geval kan het windpark Koningspleij toch gerealiseerd worden omdat een maatwerkvoorschrift voor geluid is vastgesteld door het College van B&W. In dit maatwerkvoorschrift is een hogere geluidnorm ter plaatse van de twee zogenaamde molenaarswoningen vastgelegd. Het Activiteitenbesluit voorziet in deze mogelijkheid, waarbij er wel een strenge motiveringsplicht geldt. In het specifieke geval van windpark Koningspleij is reeds sprake van een relatief hoge geluidbelasting nabij de twee woningen in de sfeer van de inrichting als gevolg van een aanwezige provinciale weg met vier rijstroken en een industrieterrein. De windturbines voegen daaraan relatief zeer beperkt geluidbelasting toe. Zonder dit maatwerkvoorschrift zou echter getoetst moeten worden aan de normen uit het Activiteitenbesluit.
Consequenties van de uitspraak
Uit de uitspraak is duidelijk geworden dat de Afdeling kritisch is ten opzichte van het gebruik van woningen in de sfeer van de inrichting bij windparken. Dit betekent niet dat in alle gevallen deze mogelijkheid uitgesloten moet worden, maar het lijkt er op dat het aantonen van een functionele binding meer vereist dan een overeenkomst tussen initiatiefnemer en woningeigenaar voor het leveren van beheerdersdiensten. Met name het feit of een woningeigenaar ook grondeigenaar en mede-initiatiefnemer van het windpark is, lijkt in dit kader van belang. Immers, indien de grondeigenaar niet meedoet kan het windpark fysiek niet bestaan. Of dit echter voldoende is om de bindingen reëel en van voldoende betekenis te laten zijn, is de vraag.
Er zijn diverse oplossingen te bedenken om windparken te ontwikkelen waar één of enkele woningen in de nabijheid zijn gelegen. Dit vereist echter altijd maatwerk en is locatie specifiek. Een aantal oplossingen wordt hieronder besproken:
- Een eerste oplossing is het aankopen en weg bestemmen van een woning waar niet kan worden voldaan aan de geluidnorm. Daarmee vervalt de woonbestemming en is geen sprake meer van een object waar voldaan moet worden aan de norm. Deze oplossing is uiteraard kostbaar, omdat de woning die gekocht wordt tegen woningwaarde vervolgens uit de woningmarkt wordt genomen. Dit leidt daarnaast tot kapitaalvernietiging en aangezien windturbines tijdelijk van aard zijn kan het jammer zijn van de woonlocatie. Het perceel kan uiteraard nog wel voor andere doeleinden worden gebruikt, zolang deze niet geluidgevoelig zijn. Deze oplossing is gekozen in het gerepareerde bestemmingsplan ‘Windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding’, dat momenteel in procedure is.
- Een andere oplossing kan zijn om aan te tonen dat het aanwijzen van de woning in de sfeer van de inrichting geen consequenties heeft voor andere omwonenden. Een eventuele overschrijding van de grenswaarden ter plaatse van de bedrijfswoningen hebben in dat geval geen gevolgen voor het woon- en leefgenot van overige omwonenden, waarmee de feitelijke grond wegvalt. In dat geval staat het relativiteitsvereiste in de weg en is de derde omwonende geen belanghebbende meer. Dit zal echter in de meeste gevallen lastig zijn, omdat de woningen van derden dan op relatief grote afstand moeten liggen. Dit zou het geval kunnen zijn voor een project waar één woning zich vlakbij het windpark bevindt (binnen de geluidnorm) en anderen op veel grotere afstand.
- Een andere mogelijkheid is om, mits uitvoerbaar, aan te tonen dat ook ter plaatse van de woningen in de sfeer van de inrichting, voldaan kan worden aan de normen, waardoor de aanwijzing als woning in de sfeer van de inrichting overbodig is. Dit kan door vergaande mitigerende maatregelen zoals fors terug regelen van de windturbine of door de keuze van een relatief stille windturbine. Uiteraard zijn er grenzen aan deze mogelijkheden, maar enkele decibellen lagere geluidbelasting is haalbaar. Deze maatregelen hebben echter wel gevolgen voor de kWh productie van een project, waardoor een initiatiefnemer goed moet controleren of met deze maatregelen nog wel een financieel gezond project kan worden gerealiseerd.
- Er kan om een maatwerkvoorschrift worden gevraagd aan het bevoegd gezag voor de woningen die nu als woning in de sfeer van de inrichting worden aangemerkt. Daarmee kunnen andere geluidnormen worden vastgesteld, waaraan vervolgens getoetst moet worden. Uiteraard met instemming van de eigenaar/bewoner. Deze oplossing is ook voor windpark Koningspleij toegepast. Er zitten echter wel haken en ogen aan deze oplossing. Ten eerste moet het bevoegd gezag bereid zijn deze maatwerkvoorschriften vast te stellen. Dit is een bevoegdheid, maar kan niet door een initiatiefnemer worden afgedwongen. Ten tweede geldt een strenge motiveringsplicht voor het vaststellen van maatwerk. Er moet sprake zijn van bijzondere lokale omstandigheden. Wat dat precies is, is niet vastgelegd in de wet, maar gedacht kan worden aan een al aanwezige fors hogere geluidbelasting door (meerdere) andere geluidbronnen. Bij een industrieterrein, snelweg, scheepvaartroute, spoorlijn of luchthaven biedt dit dus wellicht uitkomst, maar deze omstandigheid is zeker niet zomaar universeel toepasbaar. Ook een (provinciale) structuurvisie waarin bijvoorbeeld gebieden worden aangewezen waar bepaalde cumulatieve geluidwaarden als gevolg van activiteiten aanvaardbaar worden geacht, kunnen een aanknopingspunt bieden. Maar in landelijk gebied, waar veel windparken worden gebouwd, zijn dergelijke aanknopingspunten lang niet altijd aanwezig en is ook de vraag of dit het doel van de wetgever was bij het opnemen van de mogelijkheid tot het vaststellen van een maatwerkvoorschrift. De motivering zal daar zeker lastiger worden.
Conclusie
Het lijkt er op dat het concept van woningen in de sfeer van de inrichting bij windparken deels een halt toegeroepen is door de Raad van State. Het enkele feit dat iemand een vergoeding ontvangt voor het accepteren van een hogere geluidbelasting is niet zoals de wetgever de bescherming van woningen heeft bedoeld. Naar onze mening wil dit niet zeggen dat de mogelijkheid van molenaarswoningen nu helemaal van tafel is, maar de motiveringsplicht wordt strenger. Tegelijkertijd lijkt in gevallen waarbij de eigenaar van de woning ook de initiatiefnemer en grondeigenaar voor het windpark is en er bovendien zelf ook woonachtig is, een woning in de sfeer van de inrichting nog steeds verdedigbaar. Zeker nu in het kader van het klimaatakkoord lokaal eigendom van decentrale duurzame energieproductie een belangrijker onderdeel wordt.
Anderzijds zijn er ook andere oplossingen voorhanden, die voor projecten die nu in de fase van vergunningverlening en besluitvorming verkeren, goed zijn om serieus te overwegen. Daarbij zou per geval moeten worden overwogen of het gebruik van molenaarswoningen wel nodig en gewenst is.
