Expert Meeting Stikstof

Projectoplossingen door of ondanks het nieuwe beleid?
Een Expert Meeting zoals het bedoeld is.

Pondera en ENVIR Advocaten

Op 6 februari 2020 hebben Pondera en ENVIR Advocaten gezamenlijk een expert meeting georganiseerd, waarin uitgebreid is stilgestaan bij hét issue van de afgelopen maanden: de stikstofimpasse. Graag nemen we u even mee langs de sprekers en welke boodschap zij in hoofdlijnen hebben gepresenteerd.

De kick-off werd verzorgd door de heer Paul van Zijl van het nieuw opgerichte Directoraat Generaal Stikstof van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. De focus van dit DG richt zich met op het creëren van structurele oplossingen voor de stikstofimpasse, en niet op het vinden van een quick-fix voor de korte termijn. Binnen dit DG wordt het issue grondig ontleed en vanuit alle relevante belangen wordt gezocht naar de structurele aanpak. Tekenend hiervoor is dat de DG Stikstof een coördinerend DG is, wat zoveel betekent dat álle relevante ministeries zijn betrokken en het issue niet alleen vanuit het perspectief van natuur en landbouw wordt aangepakt.

Vervolgens heeft emeritus hoogleraar de heer Frank Berendse een gepassioneerd betoog gehouden met een groot historisch besef over de Nederlandse natuur, de stikstofemissie en de effecten van de stikstofdepositie. Het punt van de ‘stikstofoverbelasting’ is volgens de heer Frank Berendse te wijten aan ons gebruik en de ‘afwenteling’ van stikstof; zo wordt in het proces van landbouw meer stikstof geïmporteerd dan dat met het uiteindelijke product wordt geleverd. Dit verschil wordt afgewenteld op de natuur, doordat het deel stikstof dat niet met het product van de landbouw wordt meegeleverd, achterblijft in de bodem en daarmee in de natuur. Toch gaf hij de toehoorders een boodschap van hoop mee; met het treffen van de juiste maatregelen kan veel worden hersteld en behouden. Deze maatregelen zijn volgens hem verscholen in een hoopvolle visie van Minister Schouten (Ministerie Landbouw, Natuur en Visserij): Waardevol en Verbonden. Hopelijk gaat de verdere uitwerking van circulaire landbouw een relevante bijdrage leveren aan de vermindering van stikstofdepositie.

Nu het feitelijke probleem was vastgesteld en oplossingen nog steeds zinvol zijn, kwam de juridische werkelijkheid van het nu ontstane stikstofklimaat aan bod. Mevrouw Marieke Kaajan van ENVIR Advocaten heeft deze werkelijkheid nader toegelicht. Duidelijk was en is voor een ieder dat de wereld er wat betreft stikstof er op 29 mei 2019 ineens heel anders uitzag. De focus ligt nu volledig op projecten en de impact van deze projecten met een vaak maar heel geringe bijdrage aan stikstofdepositie op het al dan niet behalen van de doelstellingen voor de Natura 2000-gebieden, waar dit ten principale bij het Rijk (en de structurele aanpak) De hamvraag is ‘wat te doen als er sprake is van heel geringe, maar berekende stikstofdepositie op gevoelige gebieden, waar de achtergrondwaarde de kritische depositiewaarde overschrijdt?’. Met name zijn de mogelijkheden waarop nog vergunningen kunnen worden verleend besproken, zoals salderen via provinciaal beleid, via de Spoedwet Aanpak Stikstof en via de ADC-toets.

Naast het mitigeren en salderen van de depositie, is het ook mogelijk om een vergunningaanvraag, dan wel een voortoets, te voorzien van een ecologische beoordeling. De heer Beno Koolstra van Koolstra Advies heeft dit onderdeel behandeld en kwam uit op een heldere basis; er zijn een tweetal paradigma’s die hier kunnen worden gevolgd en die leiden tot een onderling afwijkend eindoordeel. Het aanhangen en uitvoeren van de ecologische beoordeling gaat uit van het paradigma: ‘Het gebied is al overbelast en het gaat niet goed, maar mijn project verergert dat niet.’ Het andere paradigma leidt immers tot een dood spoor; deze houdt namelijk in: ‘Het gebied is al overbelast en het gaat niet goed, dus iedere toename, hoe klein dan ook, is onaanvaardbaar’. De heer Beno Koolstra gaf aan dat het tegenhouden van projecten met een geringe depositie het stikstofprobleem niet oplost. Van belang daarbij is overigens wel dat bij uitvoering van een project de aannames die zijn ingevoerd in het Aerius-model waargemaakt kunnen worden. Een quick-fix door aan onrealistische knoppen in de Aerius calculator te gaan draaien, is niet de juiste weg en is juridisch risicovol. De oplossing voor stikstofreductie begeeft zich dan ook niet op projectniveau, maar op landelijk en zelfs Europees niveau. Zijn boodschap; ga hoe dan ook aan de slag met de stikstofreductie en laat je niet stoppen door berichten dat de opgave onrealistisch is.

Ter afronding van het geheel hebben de heer Martijn ten Klooster van Pondera en de heer Lambert Polinder van Agrifirm een projectvoorbeeld gepresenteerd, waarin (tot nog toe) succesvol gebruik is gemaakt van externe saldering. De vergunningverlening van een windpark in Flevoland verliep voorspoedig tot de PAS-uitspraak van de Raad van State op 29 mei 2019. Er is bij dit project namelijk sprake van een zeer geringe stikstofdepositie in de aanlegfase op gevoelige en overbelaste Natura 2000-gebieden. Bij nadere beoordeling bleek er sprake te zijn van een geringe, maar aanwezige depositie. Echter, voor het windpark waren locaties nodig ten behoeve van de bouwwerkzaamheden en kantoorruimte. De initiatiefnemers van het windpark bestaan uit meerdere agrariërs in het gebied, en twee van deze agrariërs hebben hun agrarische activiteiten stopgezet zodat de panden konden worden gebruikt voor het windpark. Aangezien deze agrariërs ook in het bezit waren van rechten voor stikstofdepositie, kon het windpark met deze rechten salderen. De beschikbare emissies zijn blijvend ingezet om de tijdelijke depositie tijdens de aanleg van het windpark te kunnen salderen. Doordat een tweetal pluimveehouderijen deze ‘rechten’ hebben ingezet, is er sprake van een netto verbetering van de stikstofdepositie op het betreffende gevoelige Natura 2000-gebied.

Concluderend kan worden gesteld dat de meeting succesvol is geweest. Door een breed overzicht te schetsen van het stikstofklimaat waarin we ons nu bevinden, is het issue voor velen meer vatbaar geworden. Onder toehoorders en sprekers is een nieuw begrip ontstaan van ‘elkanders’ werkelijkheid in dit vraagstuk. Qua oplossingsrichting wordt vooral veel verwacht van het aangekondigde maatregelenpakket om de stikstofdepositie blijvend te verlagen, wat voorwaardelijk zal gaan zijn voor nieuwe projecten.

Omgang met stikstof bij duurzame energie (Blog)

De uitspraak van de Raad van State over het PAS (Programma Aanpak Stikstof) op 29 mei van dit jaar heeft een onvoorstelbaar grote doorwerking gehad. In vergunningverlening en daarmee in de voortgang van ruimtelijke ontwikkelingen, maar ook in de manier waarop de maatschappij aankijkt tegen natuurbeleid en -regelgeving. De titel van het eerste rapport van de Commissie Remkes “Niet alles kan” spreekt voor zich.

Ook al is het niet voor de hand liggend bij duurzame energieprojecten, ook wij hebben in ons werk als adviseurs te maken met stikstof. We maken Aerius-berekeningen voor milieueffectrapportages en vergunningaanvragen, zorgen dat deposities ecologisch worden beoordeeld en adviseren onze klanten over het issue waar zij zich mee geconfronteerd zien (Natura 2000/PAS). Tegenwoordig gaat het dan natuurlijk over de consequenties van de uitspraak van de Raad van State voor het project van de klant.

Voor de uitspraak was een stikstofbeoordeling vaak een formaliteit. Bij duurzame energieprojecten is er alleen sprake van emissies tijdens de aanleg. Die zijn tijdelijk en voor zon- en windprojecten op land heel klein. Als het duurzame energieproject operationeel is, levert het een bijdrage aan het reduceren van de stikstofbelasting, omdat de duurzame energie in de plaats komt van fossiel opgewekte energie. Bij fossiele energiebronnen komen wel (grote) hoeveelheden stikstof vrij. De verplichte Aerius-berekening waarmee de stikstofdepositie wordt bepaald, liet dan ook zien dat stikstofdepositie geen probleem vormde. Het resultaat was vaak minder dan 0,05 mol/ha/jaar, hetgeen leidde tot een vrijstelling van vergunning. Deze drempel is echter weg.

De laatste maanden zijn wij bij Pondera Consult, net als de rest van Nederland, de diepte ingegaan. Het lijkt niet logisch dat duurzame energieprojecten, die onderaan de streep juist stikstofuitstoot voorkomen, belemmerd worden door onze stikstofregels. In dit blog sta ik dan ook stil bij de stand van zaken en de vraag hoe wij hier mee om gaan en tegen het issue aan kijken.

Belemmering of niet?

Het is geen nieuws dat een groot aantal Natura 2000-gebieden overbelast is door stikstofdepositie (namelijk 118 gebieden zijn overbelast van een totaal van ruim 160 Natura 2000-gebieden). Overbelast betekent dat de actuele depositiewaarde in een gebied de kritische depositiewaarde voor een goede natuurkwaliteit overschrijdt. Vanzelfsprekend hangen daar onzekerheden omheen (denk aan het bepalen van de hoogte van de kritische depositiewaarde, de meting van de actuele stikstofdepositie, de verspreidingsmodellen en de actuele staat van een stikstofgevoelig habitattype in een Natura 2000-gebied). Bij al deze onderdelen van het vraagstuk zijn interessante vragen te stellen, bijvoorbeeld: wanneer heeft een depositie nu daadwerkelijk een ecologisch effect? Bijvoorbeeld aangezien dat de ‘kritische depositiewaarde’ is afgerond op hele kilo’s stikstof en de toetsing zich richt op een nauwkeurigheid van 0,01 mol/ha/jr wat overeenkomt met 0,14 gram/ha/jr. Rondom stikstof zijn de getalsmatige uitkomsten van Aerius nu leidend, uit vrees voor de toets van de Raad van State. Op zicht geldt voor de Raad van State echter de Wet natuurbescherming welke verlangt dat wordt aangetoond dat significant negatieve effecten uitblijven; dat maakt bijvoorbeeld dat een ecologische afweging van een tijdelijke en geringe depositie acceptabel kan zijn. Dat is in uitspraken voor het PAS ook bevestigd.

Vooralsnog is echter het vertrekpunt dat veel van de betreffende plantengemeenschappen die op grond van criteria uit de Vogel- en Habitatrichtlijn zijn aangewezen er niet goed voor staan en dat de stikstofdepositie hoger ligt dan de vastgestelde kritische waardes. Uitgaande van de huidige kaders en inzichten is het dan ook onvermijdelijk dat er gevolgen worden geconstateerd en actie moet worden genomen om de benodigde goedkeuring te krijgen voor projecten met, al dan niet tijdelijke, emissies. Dat is ook in lijn met het eerste advies van de Commissie Remkes en de recente brief van Minister Schouten (4 oktober 2019). Kortom, een open deur; ja, stikstof is een potentiële belemmering. Echter, deze is hanteerbaar zoals hierna blijkt.

Wat gaat de overheid doen?

Er is veel geschreven (en geroepen) nu de consequenties van de uitspraak van de Raad van State meer en meer duidelijk worden. De beslissing van het Rijk en provincies om in eerste instantie geen medewerking te verlenen aan projecten met (zelfs minimale) stikstofdeposities, het buiten werking stellen van de Aerius-calculator tot 16 september jongstleden en de opeenvolging van vernietigingen van vergunningen door de Raad van State (van projecten die met het PAS waren vergund, waarvoor de Raad wachtte op haar uitspraak van 29 mei) hebben daar aan bijgedragen. Uiteindelijk stond het Malieveld vol. Hierdoor werd het uiteindelijk heel duidelijk: projecten uit alle sectoren liggen stil.

De eerste echte aanzet om vergunningverlening weer op gang te komen volgt uit de brief van de minister van LNV van 4 oktober 2019 volgend op het eerste (korte termijn) advies van de Commissie Remkes. Volgende adviezen van deze deskundigencommissie zijn aangekondigd voor eind 2019 (beweiden en bemesten) en mei 2020 (mobiliteit en nieuwe aanpak stikstof).

In de brief wordt ingegaan op de aanpak van de Minister, de wijze waarop weer vergunningen kunnen worden verkregen, bronmaatregelen die worden getroffen en monitoring van stikstofdeposities. Aan het einde van dit blog is in een separaat kader de inhoud van de brief puntsgewijs opgesomd.

Voor mij allemaal interessant, maar bijzonder belangwekkend zijn de mogelijkheden om weer vergunningen te verkrijgen voor projecten. Kort en goed komt het erop neer dat de mogelijkheden die al bestonden voordat het PAS er was worden opgesomd, maar dat deze beperkt worden als het gaat om saldering. Goedkeuring op grond van een ecologische beoordeling of de ADC-toets zijn niet nieuw. Ze zijn wel fijn omdat we er ervaring mee hebben. Het is belangrijk op te merken dat op het punt van de ecologische beoordeling er een grijs gebied is. Ecologische beoordelingen worden opgesteld door ecologen, echter verschillen kunnen ontstaan als bevoegde gezagen over de aanvaardbaarheid van de oordelen een verschillend standpunt innemen. Het is daarbij niet moeilijk voor te stellen dat overheden terughoudend zijn met het accepteren van een ecologische beoordeling die concludeert dat een zeer kleine depositie, op gebieden die reeds overbelast zijn, niet aanvaardbaar is uit vrees voor de houdbaarheid van een besluit. Mijns inziens is terughoudendheid daarbij niet nodig als er een degelijk ecologische beoordeling ligt die uitwijst dat het behalen en/of behouden van de instandhoudingsdoelstellingen niet in het geding zijn; deze toetsing beoordeeld de Raad van State immers. Het spreekt voor zich dat een gang naar de Raad van State voor de eerste paar cases bijzonder spannend is.

Ten aanzien van intern en extern salderen is er wel sprake van een nieuwe aanpak. Voor het PAS was intern en extern salderen een gangbare praktijk, tijdens het PAS bij wet niet meer toegestaan. Met het vervallen van het PAS is dit weer mogelijk, alleen is beleidsmatig aangegeven dat alleen medewerking wordt gegeven aan saldering met feitelijk vergunde en gerealiseerde stikstofemissies. Uitzonderingen op de regels zijn mogelijk, waaronder voor duurzame energieprojecten. Hiermee komt een einde aan geschuif met emissies op papier, die feitelijk niet plaatsvinden. Bij externe saldering, waar nu nog geen medewerking aan wordt verleend, geldt daarbij dat er 30% van de emissies wordt afgeroomd. Er mag maar met 70% van de saldogevende activiteit worden gesaldeerd. De beleidsregel waarin de regels voor saldering zijn uitgewerkt is op 8 oktober verschenen op de website van BIJ12 (de uitvoeringsorganisatie van provincies voor met name natuur) (zie onderaan bij de linkjes). Deze treden in werking na publicatie in het Provinciaal Blad per provincie.

Een mogelijke bron van saldering die nieuw is betreft saldering met activiteiten waaraan geen besluit ten grondslag heeft gelegen. Met andere woorden: activiteiten waarvoor geen vergunning nodig was die reeds aanwezig waren op het moment dat de Natura 2000-gebieden zijn aangewezen. Dit betreft bijvoorbeeld akkerbouw (bemesten veroorzaakt veel stikstof) en verkeer. Dat biedt interessante mogelijkheden voor projecten die bijvoorbeeld op agrarische grond worden gerealiseerd.

Wat te doen als initiatiefnemer?

Voor initiatiefnemers is het duidelijk dat de goedkeuring van projecten sinds de uitspraak van de Raad van State in mei dit jaar deels onveranderd is. Het inventariseren van de aanlegwijze, bouwwerk- en voertuigen en bouwplanning zijn niet nieuw. Bij Pondera stellen we daarvoor een zogenaamd ‘Construction Emissions Plan’ op. Met een berekening door de Aerius-calculator (http://calculator.aerius.nl) kan worden bepaald of er depositie optreedt op gevoelige habitattypen en zo ja, hoeveel. Alternatieve rekenmethodes zijn juridisch (onderbouwd) mogelijk, maar worden naar verwachting door het bevoegd gezag niet geaccepteerd. Wijst de calculator uit dat er geen belasting is (resultaat 0,00 mol/ha/jr), of wordt de kritische depositiewaarde niet overschreden kan een negatief effect worden uitgesloten. Maar wordt in de huidige situatie de kritische depositiewaarde al overschreden (via de legenda is dit zichtbaar te maken in de Aerius Calculator)? En treedt er een belasting, hoe klein ook, op? Dan ontstaat er een nieuwe situatie.

Om een vergunning te verkrijgen zullen de opties die hiervoor benoemd zijn moeten worden gekozen of gevolgd om vergunning/goedkeuring te verkrijgen: salderen, ecologisch beoordelen of het doorlopen van een ADC toets. Voor het salderen en de ADC toets geldt dat het effect moet worden weggenomen. Of door een andere stikstofbron weg te nemen (tijdens de bouw in ieder geval) of door een compensatie te treffen gericht op het habitattype dat wordt geraakt, bijvoorbeeld inrichten van nieuw natuurgebied. Ten aanzien van de ADC-toets geldt kort gezegd dat deze goed toepasbaar is voor duurzame energieprojecten vanwege de beleidsdoelstellingen die gediend zijn met deze projecten. De vraag of er alternatieven beschikbaar zijn is voor kleine decentrale opwekinstallaties een aandachtspunt. Ik verwacht dat bij het beoordelen van alternatieven toch ook snel de vraag weer boven komt of dat eigenlijk wel een zinvolle analyse is aangezien het vaak om eenmalige en hele kleine deposities zal gaan. Maar het kan noodzakelijk blijken vanwege het wettelijk kader als vooraf geen zekerheid is te bieden. Interessant is de gedachte om te compenseren met andere stikstofbronnen. Het ene jaar een tijdelijke extra belasting maar compensatie door het permanent wegnemen van een stikstofbron tijdens de exploitatie, bijvoorbeeld door het areaal akker dat niet meer bemest wordt door de civiele werken, of de vermeden emissies van verwijderde CV-ketels ten gevolge van de aanleg van een warmtenet.

De ecologische beoordeling is een oplossingsrichting die in het verleden soms wel, soms niet goed afliep voor het betreffende project. Veelal werd de relativiteit van een belasting als argument gehanteerd (ecologisch niet relevante belastingen bijvoorbeeld). Vanuit het gegeven dat de aanlegfase de fase is waar stikstof wordt uitgestoten bij duurzame energieprojecten en de uitstoot en depositie tijdelijk is en vaak een zeer beperkte belasting veroorzaakt, lijkt dit voor deze projecten een logische en te verantwoorden aanpak. Deze aanpak doet denken aan de 1% mortaliteitsnorm die wordt gehanteerd bij vogelaanvaringen, die optreedt bij windturbines. Kort gezegd: een effect zo klein dat het wegvalt binnen de nauwkeurigheidsgrenzen van in dit geval de jaarlijkse natuurlijke sterfte bij een vogelsoort.

Innovatieve oplossingen

Door het land heen wordt gekeken naar oplossingen om de daadwerkelijke belasting bij stikstofgevoelige natuurgebieden te beperken. Meer en minder innovatieve oplossingen zouden kunnen zijn:

  • Een Sectoraal Stikstof Programma Energietransitie, waarbij de stikstofdepositie als gevolg van de aanleg van duurzame energie-installaties wordt gesaldeerd met de stikstofbesparing bij fossiele opwek;
  • Aanbestedingseisen ten aanzien van elektrische of jonge werk- en transportvoertuigen voor de aanlegfase, welke geen of in elk geval aanzienlijk minder stikstof uitstoten;
  • Stikstof betrekken in het bedrijfsbeleid gericht op Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen (elektrisch rijden, schoon inkopen, etc);
  • Retrofitten van nabehandelingstechnieken (Ad Blue) in oude werk- en transportvoertuigen;
  • Tijdelijke lokale maatregelen als snelheidsverlaging van het bestaande verkeer;;
  • Herontwerp bouwmethodes (‘zo doen we het altijd’) om bouwtijd in te korten of het aantal transporten te reduceren: bijv. geen permanente bouwwegen en kraanopstelplaatsen om (zware) transporten te beperken, meer pre-assemblage in de fabriek, monopiles op land, etc.

De inzet van het Rijk op emissie-eisen op Europees niveau is daarbij bijzonder behulpzaam aangezien een belangrijk deel van de jaarlijkse stikstofdepositie uit het buitenland komt.

Alle oplossingen hebben hun mitsen en maren. Tegenover deze bezwaren staat echter het gegeven dat het soms niet anders kan. De afweging van kosten, (juridisch) risico en maatschappelijk verantwoord ondernemen zal er anders uitzien door het wegvallen van het PAS.

Informatie: