Waterstof gaat naar verwachting een belangrijke rol spelen in het sterk veranderende energiesysteem. Het wordt door velen gezien als het cruciale stukje in de energietransitie-puzzel. Waterstof kan namelijk breed toegepast worden: als brandstof voor industriële processen die veel warmte nodig hebben (o.a. staalindustrie), als flexibel regelbaar vermogen door opgeslagen waterstof weer te elektrificeren, als emissie-vrije brandstof in de transport- en agrosector, maar ook als duurzaam alternatief in chemische processen (o.a. productie van kunstmest). Bovendien zijn er theoretisch onbeperkte grondstoffen om waterstof te produceren: alleen water en elektriciteit zijn nodig. De nationale overheid stimuleert het gebruik van hernieuwbare (groene) waterstof, gemaakt door elektrolyse van water met duurzame energie, zoals wind- en zonne-energie. Het streefdoel is 8 gigawatt elektrolysecapaciteit in 2032. Om aan deze ambitieuze plannen te kunnen voldoen moet er snel veel elektrolysecapaciteit worden ontwikkeld. Met andere woorden: er zijn waterstofproductie-installaties (hierna: elektrolysers) nodig. Dit blog biedt inzicht in de vergunningenprocedure voor elektrolysers onder de nieuwe Omgevingswet. 

De nieuwe Omgevingswet 

Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet (Ow) in werking getreden. De Omgevingswet staat voor een goede balans tussen het benutten en beschermen van de fysieke leefomgeving. In de Omgevingswet staan regels over activiteiten van burgers, bedrijven en overheden die de fysieke leefomgeving beïnvloeden. Ook de productie van waterstof door middel van elektrolyse behelst activiteiten die de fysieke leefomgeving kunnen beïnvloeden. Voor elektrolysers zijn in de Omgevingswet regels opgenomen en geldt een vergunningplicht.  

Elektrolyser: Complex bedrijf 

Voor bedrijven die naar aard en omvang aanzienlijke gevolgen kunnen hebben voor de leefomgeving gelden specifieke regels, die zijn opgenomen in Afdeling 3.3 van het Besluit activiteiten leefomgeving (hierna: Bal). Dit zijn de zogenaamde ‘complexe bedrijven’. Onder de complexe bedrijven vallen: 

• Seveso-inrichtingen;
• Een aantal IPPC-installaties met bovengemeentelijke milieugevolgen of een hoog milieurisico; 
• Een aantal andere activiteiten met bovengemeentelijke milieugevolgen of een hoog milieurisico;

Een elektrolyser is veelal een complex bedrijf, omdat het een IPPC-installatie² is. Dit is een installatie voor industriële activiteiten die zijn aangewezen in bijlage 1 van de Europese Richtlijn industriële emissies (RIE). De productie van waterstof is aangewezen in categorie 4.2a van bijlage 1 van de RIE als het gaat om ‘fabricage op industriële schaal’. Er zijn geen kwantitatieve capaciteitsgrenzen. In de praktijk varieert de schaalgrootte van enkele grammen van een zeer gespecialiseerd product tot tonnen aan bulkchemicaliën.  

Een elektrolyser is in sommige situaties ook een Seveso-inrichting. Een Seveso-inrichting is een bedrijf waar een gevaarlijke stof aanwezig is of mag zijn of kan ontstaan bij verlies van controle over de processen. Daarbij gelden bepaalde drempelwaarden. Deze drempelwaarden zijn opgenomen in bijlage 1 van de Seveso III-richtlijn³. Voor waterstof geldt een drempelwaarde van 5 ton. Als meer dan 5 ton aanwezig is, is het een Seveso-inrichting. De kans dat een elektrolyser ook een Seveso-inrichting is, is minder vanzelfsprekend. Dit is afhankelijk van de productieomvang, maar ook van de gekozen afvoer van de geproduceerde waterstof. Als wordt gekozen voor rechtstreekse aansluiting op de waterstof backbone is beperkte opslag nodig en is normaliter niet meer dan 5 ton aanwezig binnen de installatie. Bij afvoer via buisopleggers (vrachtwagens) kan zich eerder de situatie voordoen dat er meer dan 5 ton waterstof aanwezig is. 

Strenge veiligheidseisen  

Voor een IPPC-installatie en een Seveso-inrichting gelden strenge veiligheidseisen. Voor een IPPC-installatie, specifiek voor de productie van waterstof, zijn deze opgenomen in paragraaf 3.3.8 van het Bal. Voor een Seveso-inrichting zijn deze opgenomen in paragraaf 4.2 van het Bal. Dit zijn met name eisen die gelden voor na realisatie van de IPPC-installatie of Seveso-inrichting. In dit blog wordt hier niet verder op ingegaan. 

Vergunningen  

Milieubelastende activiteit 

Voor een complex bedrijf, zoals een elektrolyser, geldt gezien de mogelijke gevolgen voor het milieu een vergunningplicht voor de milieubelastende activiteit. Deze vergunningplicht geldt voor alle op het terrein van de elektrolyser aanwezige activiteiten. Functioneel ondersteunende activiteiten, zoals facilitaire voorzieningen, vallen ook onder deze vergunningplicht.  

Buitenplanse omgevingsplanactiviteit 

Naast de vergunning milieubelastende activiteit is meestal vanwege strijdigheid van de elektrolyser met het gemeentelijke Omgevingsplan ook een vergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA) nodig. In feite is de BOPA vergelijkbaar met een afwijking van het bestemmingsplan onder de oude wet. 

Overige activiteiten 

Het kan zijn dat er naast een milieubelastende activiteit en de omgevingsplanactiviteit ook nog vergunningen voor andere activiteiten nodig zijn. Bijvoorbeeld voor een wateractiviteit voor het gebruiken (onttrekken) van oppervlaktewater of door de lozing van brine (afvalstroom met een hoog zoutgehalte) in oppervlaktewater. Een ander voorbeeld is een flora- en fauna-activiteit of een Natura 2000-activiteit. De noodzaak van deze activiteiten is afhankelijk van de locatie van de elektrolyser.  

Voor een IPPC-installatie en/of Seveso-inrichting geldt op grond van artikel 16.7 lid 1, onder b van de Omgevingswet de verplichting dat een wateractiviteit en een milieubelastende activiteit gelijktijdig worden ingediend. Het bevoegd gezag moet in dit geval ook de coördinatieregeling gebruiken.  

Mer-procedure 

De procedure voor de milieueffectrapportage (mer-procedure) heeft tot doel om te waarborgen dat voor besluitvorming met potentieel aanzienlijke gevolgen voor het milieu dit milieubelang volwaardig wordt betrokken in de besluitvorming. De wettelijke eisen ten aanzien van de milieueffectrapportage zijn vastgelegd in de Omgevingswet (Ow) en het Omgevingsbesluit (Ob). Er wordt onderscheid gemaakt in activiteiten die mer-plichtig zijn en activiteiten die mer-beoordelingsplichtig zijn. Dit onderscheid is opgenomen in Bijlage V bij het Omgevingsbesluit. De elekrolyser valt onder categorie F5 van bijlage V bij het Omgevingsbesluit (behandeling van tussenproducten en vervaardiging van chemicaliën). Voor deze categorie geldt de mer-beoordelingsplicht. Er is geen mer-plicht. Op grond van een aanmeldingsnotitie mer-beoordeling neemt het bevoegd gezag de beslissing of voor de elektrolyser een mer-procedure moet worden doorlopen.  

Bevoegd gezag 

De procedures onder de Omgevingswet zijn afhankelijk van wie het bevoegd gezag is. De hoofdregel is dat de gemeente het bevoegd gezag is. Daarmee wordt invulling gegeven aan het uitgangspunt ‘decentraal, tenzij’. Het Omgevingsbesluit (Ob) geeft invulling aan de ‘tenzij’ door helder te maken wat de uitzonderingen daarop zijn. Een complex bedrijf is een dergelijke uitzondering. Het bevoegd gezag voor complexe bedrijven is de provincie⁴.  

Bijzonder bij complexe bedrijven is dat de provincie ook bevoegd gezag is voor alle latere vergunningen voor dezelfde locatie. Dit volgt uit de ‘eens bevoegd gezag, altijd bevoegd gezag’-regel van artikel 4.16 Omgevingsbesluit. Bij complexe bedrijven is dus in principe de provincie niet alleen het bevoegd gezag voor de milieubelastende activiteiten, maar ook voor alle andere activiteiten. De reden hiervoor is dat deze andere activiteiten mogelijk ook invloed hebben op het beheersen van milieurisico’s binnen complexe bedrijven. De RIE en de Seveso III-richtlijn eisen namelijk een samenhangende benadering van de milieugevolgen van deze bedrijven. 

 Advies en instemming 

De provincie is op grond van artikel 4.20 van de Ow verplicht voor een omgevingsplanactiviteit advies en instemming te vragen aan het college van burgemeester en wethouders. In het geval van een buitenplanse omgevingsplanactiviteit is ook advies van de gemeenteraad nodig. 

Doorlooptijden 

De beslistermijn voor de aanvraag van een elektrolyser is, uitgaande van een complex bedrijf, 26 weken. Deze termijn kan eenmalig met 6 weken worden verlengd.  

De door de Omgevingswet gestelde termijnen zijn geen fatale termijnen. We zien dan ook geregeld dat deze termijnen in de praktijk niet worden gehaald.  

Benodigde documentatie 

Voor het kunnen indienen van de vergunningaanvragen is documentatie benodigd. Op basis van onze ervaring met eerdere trajecten, is het belangrijk om te zorgen voor een duidelijke procesbeschrijving (incl. massabalans). Deze procesbeschrijving is input voor de toelichting op de aanvraag (per benodigde activiteit), aanmeldingsnotitie mer-beoordeling en onderbouwing fysieke leefomgeving. Naast de meer gangbare onderzoeken (akoestiek, bodem, water en natuur) zijn het uitvoeren van een kwantitatieve risicoanalyse (QRA) en een BBT-toetsing. Met een QRA worden de risico’s van waterstof inzichtelijk gemaakt. Met een BBT-toetsing moet worden aangetoond dat voor de elektrolyser ten minste de in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.  

Bovenstaande uiteenzetting is niet uitputtend. Het kan zijn dat het bevoegd gezag na indiening van de aanvragen nog aanvullende documentatie verlangd. 

¹ Waterstof heeft een veel hogere energiedichtheid (joule per kg) dan batterijen. 

² Integrated Pollution Prevention and Control 

³ De richtlijn is opgesteld naar aanleiding van de ramp in het Italiaanse Seveso in 1976 

⁴ Er zijn enkele uitzonderingen, maar die zijn niet relevant voor de productie van waterstof